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孟勤國 黃瑩:中國農村土地法律政策的三個前置性問題

選擇字號:   本文共閱讀 246 次 更新時間:2018-03-26 10:58:32

進入專題: 土地政策   土地制度   土地私有化  

孟勤國 (進入專欄)   黃瑩  

  

   中國農村土地的法律政策是中國社會的核心問題之一。基于不同的價值判斷和研究視角,人們對中國現行農村土地法律政策及其走向各有不同的認識和理由。事實上,在茅于軾先生提出中國并不需要堅守18億畝耕地這一紅線后[1],在中國土地問題上已經沒有也很難有社會共識。中國是否需要18億畝耕地養活十三億中國人是一個完全可以用事實和數據統一認識的問題,連這樣的的事實問題也能引起爭議,就不能指望在農村土地產權制度安排之類的充滿著人的主觀判斷的問題上達成共識。復雜的原因導致了中國土地問題上的公說公有理、說婆有理 ,但對于中國社會而言 ,重要的不在于公怎么說、婆怎么說 ,而在于中國當局者能否在對國家和民族高度負責的原則下進行決策。中國當局者要在農村土地法律政策上不犯歷史性、災難性的錯誤 ,首先需要對直接決定農村土地法律政策方向和內容的三個前置性問題做出獨立而清晰的判斷。

   一、是否需要堅守18億畝耕地的紅線

   中國社會一直將18億畝耕地作為解決中國人吃飯問題的底線。這條底線本身并不是精確計算的結果 ,而是基于中國的耕地總量、糧食生產總量和人均需求量三大要素大致勾畫出來的。中國現有耕地18.3億畝、糧食生產總量5億噸左右、人均擁有糧食380公斤/年,略高于世界人均最低生存需要[2]。這些數據表明了中國的糧食生產處于基本滿足中國人口需要的狀況,沒有太多的余糧。這就意味著,從靜態的角度看,18億畝耕地的紅線即便不那么準確,也是非常接近于準確的。所謂靜止的角度,是指現有的糧食生產總量基本不變、人口總量基本不變、糧食供應總量基本不變。

   茅于軾先生反對將 18億畝耕地作為底線,是從動態的角度出發的。確實 ,糧食供應問題不能只從靜態出發 ,也必須考慮糧食生產總量、人口總量和糧食供應總量是一個可變的量。糧食生產總量可以因為袁隆平先生的育種技術而增長 ,人口總量可以因計劃生育政策而減少 ,糧食供應總量可以因從國外進口而增加 ,這些變量從理論上都可以減少種植面積進而推導出中國不需要堅守 18億畝耕地紅線的結論。但問題在于:理論上的變量不一定成為現實的變量或者只是一個微不足道的現實變量。

   現代農業有許多提高糧食產量的技術 ,但除了育種技術 ,其他的技術都沒有決定性的意義。化肥、藥、精耕細作對產量的提升已經處于極限 ,對于畝產已經遠遠高于世界平均水平的中國而言,提高糧食產量只能希望育種技術的再次突破。但育種技術的突破是非常緩慢的過程 ,袁隆平先生育種幾十年解決了四千萬人的吃飯問題[3],已經是一個值得人類驕傲的偉大貢獻。即便如此,也沒有對種植面積產生實質性的影響。因此,糧食生產總量的增長對于耕地保有量在可以預見的幾十年中是一個可以忽略不計的變量,除非出現袁隆平先生突然育出畝產萬斤的良種之類的科幻奇跡。

   中國人口總量依然處于上升趨勢當中。國家計劃生育委員會有關官員預測:2033年,中國的人口將達15億,比現在多2億人。這一預測不一定精確,但至少說明中國人口總量在未來幾十年不可能減少或者具有逆轉糧食需求總量意義的減少。中國社會已經出現了令人憂慮的老齡化現象,出現了非議現行計劃生育政策的聲音,這種現象和聲音至少排除了出臺更嚴厲的計劃生育政策從而大規模減少人口的可能。因此,人口總量對于耕地保有量是一個只增不少的變量。

   從國外進口糧食理論上可以無限量,茅于軾先生正是依據中國缺多少糧食就進口多少糧食的邏輯證明自己的觀點。美國有約29億畝土地而且平坦肥沃[4],如果都種上糧食,除了養活其本國3億人,完全可以供應中國所需要的糧食,但問題是美國沒有義務為中國種糧,即便種糧了也沒義務供應給中國。美國人不一定有茅于軾先生相像的那般博愛,他們很可能生產有限的糧食以保護生態,很可能將多余的糧食用于制造生物燃料,很可能基于政治利益沖突對中國實行糧食禁運。即便他們不忍看到中國人挨餓,他們也很有可能要價100美金一公斤糧食,直到中國2.4萬億美元的美國國債一分不剩。鐵礦石只是鋼廠的糧食,中國就被三大礦山公司要挾得喘不過氣,從幾年前30美元一噸飆升到如今的160美元一噸。少量進口糧食對耕地保有量沒有意義,進口糧食量達到可以減少耕地保有量時,糧食就會成為鐵礦石第二。

   當所有可能影響耕地保有量的變量都沒有實際意義甚至是相反意義時,懷疑和否定從靜態的角度勾畫出來的18億畝土地紅線,是一種輕率、沒有理由、不負責任的行為。這一紅線是中國社會現實生活的寫照,至今沒有比其更為合理、更有效率、更為安全的替代方案。這一紅線是中國現行土地法律政策的基石,決定著中國所有的土地法律政策的價值取向、規則方向和具體內容。中國這一紅線也是中國現行土地制度的正當性、合理性的源泉,一旦干涸就可以推倒重來。茅于軾先生知道這一紅線是中國現行農村土地制度的命門所在,因而不屑于參與農村土地具體問題的爭論,而是直接挑戰這一紅線,茅于軾先生確實比一般的整天叫喊土地私有化的人高明許多,但茅于軾先生似乎忽略了一點:推翻現行的制度,不僅需要論據充分的批評,而且需要一個比現行制度更為優越的替代方案。茅于軾先生的挑戰沒有數據、事實,也沒有替代方案比如中國只需要2億畝、5億畝、10億畝耕地的建議,還停留在臆想的階段。但中國的當局者應該充分認識茅于軾先生將這個問題提出來討論的價值和意義:要不要堅持這一紅線是解決中國農村土地所有問題的首要前提。

   二、如何認識中國農村土地的價值

   現在眾多的有關中國農村土地問題的言論都打著深化農村改革的旗號,而所謂深化農村改革,幾乎都圍繞著土地的經濟價值展開。土地公有制影響土地資源的有效利用[5]、土地規模化經營是發展農業之路[6]、土地流轉盤活土地資產和提高土地產出效率 [7]等等。提高土地經濟價值似乎成了檢驗農村土地法律政策是否正確的唯一標準。西方經濟學一直將土地視為生產要素,而且是生產要素中的固定資本[8]。從經濟學角度而言,這樣的定位并無不當,即便是馬克思也接受土地是財富之母的觀點[9]。從這個意義上,可以理解基于土地是一種資本投入而產生的有關中國農村土地問題的言論。然而,土地不僅僅屬于經濟學。

   如果土地只有經濟價值或者只考慮土地的經濟價值,那么,所有的土地都應該用來建造工廠、住宅、商務區。現代社會中,生產糧食是經濟價值最低的土地資源利用方式,這是糧食生產本身的客觀屬性所決定的:投入大、周期長、自然風險多,產出卻有限。但糧食不能不種,否則沒有飯吃,所以,明知經濟價值很低也必須騰出足夠的土地用于糧食生產。這就意味著土地內含著一種高于或優于經濟價值的價值即讓每一個公民都有飯吃以保障公民的基本生存,我們稱之為社會價值[10]。土地的社會價值反映了土地在維系人類生存、保持社會穩定、解決人口溫飽等基本生活、生產方面所具有的意義和作用。這些意義和作用不是經濟效益所能涵蓋和解釋的,也不是經濟價值所能擠占或替代的。農業用地是一個國家和民族的口糧田,所以,即便是土地私有的西方國家,也不允許土地所有者擅自改變土地的農業用途,而是通過各種農業補貼鼓勵農民生產糧食[11]。

   土地的社會價值在中國具有特殊的意義。農村土地不僅要養活中國人,而且為幾億農民提供就業和生存的最低保障,其承載的社會價值非常沉重。只要這種狀態沒有根本改變,土地的社會價值永遠是第一位的。從土地的經濟價值出發,耕地無節制地被用于房地產開發或興建工廠、土地不加限制地流轉到少數經營大戶或農業公司、土地的私有化和自由買賣似乎都有正當理由,但從土地的社會價值出發,這些都是中國社會所不能容忍的,因為其不僅蘊藏著中國的糧食安全危機,而且必然滋生具有很強的社會破壞力的以失地農民為主的流民群體。對中國歷史有所了解的都知道,中國的王朝更替幾乎都起因于農民起義。而所謂的農民起義,不過是帶有意識形態色彩的名詞,其實質就是流民造反:失去土地的農民生活無著落、四處流浪,最后不得不鋌而走險。2008年金融危機時,中國數千萬農民工失去工作,沒有造成社會動蕩,起決定性作用的正是他們能夠返鄉,而能夠返鄉的基礎就在于返鄉后有地可種。如果沒有能維系生活雖然是最低生活水平的土地,為了生存,他們很可能不得不四散流蕩。不說數千萬,中國任何一個城市只要出現幾十萬的流民群體,無法不成為舉世矚目的災難性事件。

   土地的經濟價值也是重要的,以較少的土地獲得更多的產出,不僅是追求土地資源的利用效率,也有利于更好地實現土地的社會價值。中國不能再出現“寧要社會主義的草,不要資本主義的苗”的荒謬現象。有效提高土地產出,既有賴于現代農業技術,也有賴于“三農”上的制度安排。三十余年前,土地承包經營的制度安排就激發了億萬農民的生產積極性,大大提高了土地產出效率。所以,農村土地法律政策也必須重視土地的經濟價值,尊重經濟規律,盡可能實現土地社會價值和經濟價值的雙豐收。但不能忘記的是:只有在確保土地社會價值不受影響的框架內,土地的經濟價值才是一個有意義的問題,在任何時候,都不能以犧牲土地社會價值作為提高土地經濟價值的代價。只講土地的經濟價值或者將經濟價值置于社會價值之上的任何言論,對于中國社會而言,沒有任何正確性可言,也沒有任何實踐價值。

   土地的社會價值、經濟價值及其相互關系對于農村土地法律政策的走向具有決定性的作用。無論是評估現行農村土地法律政策得失,還是提出改革和完善農村法律政策的對策,前提都是如何認識土地的價值。不同的認識形成不同的價值取向,不同的價值取向形成不同的思路和對策。如果承認土地的社會價值及其優先地位,不難發現:許多對現行農村土地法律政策的批評和指責是沒有道理的,許多解決替代現行農村土地法律政策的建議和方案是不負責任的,不過是些新自由主義經濟學的唾沫。同時,不難知道:家庭承包土地是不能抵押、買賣和被強制執行的,農戶和農村集體組織是不能被宣告破產的,轉包或出租的家庭承包土地可以因生存需要隨時收回,因為生存權利永遠高于一切[12]。中國的當局者應當重視土地的社會價值及其地位,洞察各種有關中國“三農”問題的言論,謹慎判斷現行農村土地法律政策和相應的改革。

   三、應否改變現行的農村土地集體所有制

   土地所有制是人類社會占有和利用土地的首要制度,其制度安排往往具有強烈的政治色彩和內容。中國在上世紀50年代中期選擇了農村土地集體所有制,至今已有半個多世紀。這一土地所有制一直承受著來自兩個方面的壓力:作為中國社會的一個基本制度而遭受出于政治和意識形態目的的非議,作為構架中國土地權利的基礎而遭受出于土地資源利用效率的不滿。

   出于政治和意識形態目的的非議土地所有制不過是非議現存政治體制的組成部分,沒有什么道理可辨。政治領域中,極少有依靠理性和道理征服政治對手的,因為政治利益的沖突本質上是一種有你無我的沖突,依賴的是實力包括選票、輿論、暴力等等,泰國的紅衫軍、黃衫軍的政治沖突之所以持續多年,就是因為政治沖突不是講道理可以平息的,政治訴求不是講道理可以滿足的,政治問題也不是講道理可以給出答案的。因此,中國的當局者沒有必要在意和理睬那些基于改變中國公有制的目的而對農村土地集體所有制的政治非議。真正需要辨明是非的是基于土地資源利用效率而產生的對農村土地集體所有制的不滿。這種不滿可能引起公眾對現行農村土地所有制的普遍懷疑進而誘導當局者作出輕率的改革決策,因為所有要求改變農村土地集體所有的聲音都很溫柔:提高土地資源利用效率而造福于農民。澄清和消解這些不滿只能依賴理性和道理,即便有些不滿其實是政治非議換了一個“馬甲”。

以楊小凱、陳志武、蔡繼明等為代表的土地私有化主張在中國社會有相當大的影響力。土地私有化的書和文章層出不窮。代表人物常在正規媒體上侃侃而談,土地私有的觀念滲透到社會基層,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:川先生
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