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田飛龍:脫歐公投與歐洲秩序的分裂

選擇字號:   本文共閱讀 190 次 更新時間:2019-04-07 08:24:07

田飛龍 (進入專欄)  

   3月29日,英國沒有脫歐,英歐協議未能生效。脫歐程序沒完沒了地僵持不下,反映了英國代議制民主理性品質的衰變,也折射出二戰后歐洲一體化秩序進程的重大逆轉。對歐盟來說,重新談判的可能性很小,而且重啟談判曠日持久,對歐盟自身的經濟與政治利益損害頗大。對英國來說,無協議脫歐是最糟糕的,但現有協議下的脫歐又不是最佳路徑。甚至,連續否決政府協議案的背后政治動機很可能是不脫歐,是以拖待變,是向歐盟進一步尋求優惠條件,或者干脆將政治拖入僵局,倒逼“二次公投”,逆轉脫歐方向。  

   從歷史上看,英國在歐洲秩序中的地位與角色一直較為曖昧和特殊。由于英吉利海峽的存在及英國的海洋政體特性,英國在地緣政治上一直是“屬于歐洲,但不在歐洲”(of Europe,but not in Europe)的獨特定位。這一定位在歐洲大陸紛爭不斷時可以起到“戰略主導者”的控制性地位,但在歐洲大陸聯合自強的條件下則勢必趨于邊緣化。英國在陸地與海洋的“大地法”角色取向上堅定地走向了海洋,創設了富有全球化秩序意義的“日不落帝國”及其“英聯邦體系”。在海洋法權鼎盛時代,歐洲大陸秩序受到英國“勢力均衡”政策的結構性影響與塑造。但經歷一戰和二戰,英國的海洋法權支配力已被掏空,已不具有控制歐陸秩序的實力地位。英國角色已被西半球的美國所取代。

   施米特在1950年出版的《大地的法》中細致分析了歐洲傳統國際法秩序的思想史與制度史,尤其提到了英國在其中的獨特角色。施米特認為歐洲近代的三百年和平(16—19世紀)來自英國海洋法權與歐洲陸地法權的均衡秩序,所確立的是國家間的平等者戰爭法規范體系,通過“正當敵人”的概念消弭了“正當戰爭”的無限性與殘酷性,實現了歐洲內部戰爭的理性化與人道化。當然,歐洲內部戰爭的規范化是以歐洲對非歐洲的自由“占取”為前提的。這里存在著一條國際法上的所謂“文明界線”或“友好界線”,在界線的歐洲一側適用文明的國際法,而在另一側則屬于自由土地和自由海洋。這里的自由是歐洲殖民國家共同掠奪的自由,而絕不是目標區域土著居民的任何自由。              

   但歐洲和平秩序遭遇了內外的雙重挑戰:其一是美國的興起與西半球“門羅主義”的規范化,導致歐洲對西半球殖民霸權的終結,自由占取成為歷史,內部資源爭奪就會加劇;其二,歐陸內部德國力量的崛起及其對英法固有均衡秩序的破壞性挑戰,造成了歐洲內部的一戰和二戰,瓦解了和平的歐洲國際法秩序。早至一戰末期,美國參戰及威爾遜主義的提出,就已經預示著傳統歐洲中心主義國際法秩序的崩塌。二戰后美國對歐洲秩序的重建,表面上是恢復歐洲公法與和平,實質上是確立了美國對歐洲的殖民性主權支配地位,而歐洲必須在安全與秩序上配合美國的全球化戰略。    

   英國在這一巨大的世界秩序變遷中逐步喪失了海洋法權的優越性與歐洲內部秩序的主導者角色。對英國而言,戰后存在三種重建秩序權力的路徑:其一是在傳統殖民地范圍內建構一個以英國為中心的英聯邦體系,但受制于民族國家的主權意識及美國的戰略性滲透而無法成就;其二是通過維持英美特殊關系繼續控制歐洲及全球秩序,但自己只能充當配角;其三是參與歐洲一體化進程,但無法占據主導地位,無法在歐盟新秩序中起到支配性作用。如果參與歐盟不僅難以主導,還需要背負上歐盟的一系列條約義務,包括分攤難民、援助經濟困難成員國、接受歐洲人權法院管轄等,那么英國自身的帝國榮耀和主權利益就會受到刺激和損害。正是在這一背景下,脫歐成為英國政治社會中一股日益強大的思潮與力量。  

   但脫歐在程序上本可以訴諸議會決策,這樣更為理性及可控。英國卻啟動了全民公投。英國的保守政治文化與憲制傳統本來是極端排斥作為激進民主形式的公投安排的,但在歐陸公法文化的影響及政客的機會主義操作下卻堂而皇之地付諸實踐了。公投一旦被引入,其進程與結果就具有極大的不確定性。像脫歐這樣的重大政治決策,普通選民不可能具備充分的知識基礎和審議理性加以合理判斷和投票,只不過是根據自身的直接利害得失進行感性選擇。公投的引入既是政治家輕率決策與推卸責任的結果,也造成了英國憲制秩序的失控和紊亂。因為公投被推定為人民主權意志,英國憲法上就缺乏任何機構或程序對公投結果加以合法糾正。除非公投法律明確規定了議會復核權,否則議會就不具有否決人民投票的合法權利。如果議會掌握了復核權,那么公投就不是真正的人民投票,而只是政治咨詢或民意測驗。2016年的脫歐公投,在法理與法律上較為輕率,未能清晰說明脫歐決策到底遵循的是人民主權還是議會主權。公投憲法性質的模糊性為后續脫歐程序的一波三折埋下了伏筆。  

   未來的結果無非是:其一,無協議脫歐,英國與歐盟之間變成最普通的國際法主體間關系,形同路人;其二,英國議會重新選舉,新議會投票通過政府的脫歐協議,實現一種“有協議脫歐”;其三,新議會同意“二次公投”,但選民意見分歧嚴重,歐盟等待期有限,無法實際操作,不了了之。“二次公投”在憲法邏輯上很荒謬,不僅意味著英國政治的“兒戲化”,而且將導致“三次公投”等更為疑難的憲法問題。即便“二次公投”僥幸反轉,脫歐程序結束,那么英國在歐盟內部也已喪失全部的道德正當性與權威感,而下降為普通的歐盟成員國,這與英國自身的傳統、歷史及政治定位直接沖突。  

   無論結果如何,脫歐都加速了歐洲秩序的分裂及英國的進一步政治萎縮。在21世紀的世界體系與國際法秩序中,歐洲總體的地位在下降,英國的退出與不知所從則標志著地理大發現以來英國作為海洋法權帝國的使命徹底終結。施米特所稱的歐洲公法(國際法)的終結有了當代實踐的有力回響。新的國際法或大地法則閃爍著新興東方國家尤其是中國的文明與戰略身影,“一帶一路”與人類命運共同體提出了超越歐洲國際法與美式全球化的新愿景和新秩序。從千年人類史來看,這種秩序變遷并不奇怪,東方與西方秩序的重心轉移與再平衡也處于人類整體性的和平發展范疇之內。                  

  

  

   (原載多維新聞網2019年4月1日,作者系北京航空航天大學高研院/法學院副教授,北京黨內法規研究會常務理事,法學博士)    

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