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周盛:我國改革開放以來制度反腐的歷史變遷

——基于中紀委工作報告及相關制度的文本分析
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進入專題: 制度反腐   從嚴治黨   國家治理  

周盛  

  

   【摘要】自改革開放以來,依靠制度建設懲治與預防腐敗逐漸成為我國重要的反腐敗策略。對1982年至2018年中紀委工作報告的文本分析顯示,我國反腐敗與黨風廉政建設總體上經歷了“斗爭—建設—治理”的模式變遷,在這一發展過程中“制度”的基礎性作用日益凸顯,制度體系的完備性、兼容性、實效性逐步提升。對相關制度文本的發文主體、內容和引用關系的分析表明,我國反腐敗與黨風廉政建設始終堅持以中央權威為核心的組織體系,但多主體合作的協同性特征日趨明顯;反腐敗制度的側重點從對個體的道德約束發展為對權力的法律規制;基本制度的優化和派生制度的拓展同步推進,制度體系的結構不斷優化。制度的貫徹落實從單純依靠自律向自律他律并重轉變,執行主體和監督責任界定日益明晰,多部門協同推進制度實現漸成趨勢,制度體系逐漸呈現系統運轉的特征。  

   【關鍵詞】反腐敗;制度;歷史變遷;文本分析  

  

   作者周盛,女,浙江省社會科學院發展戰略與公共政策研究院副研究員(杭州310007)。  

  

   自改革開放以來,“制度”開始在我國的反腐敗與廉政建設中發揮越來越重要的作用。這既與最高決策者對腐敗現象的深刻洞見有關,正如鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中所指:“我們過去所發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要”[①];也是在總結歷史經驗基礎上對反腐敗總體戰略部署的“撥亂反正”,是國家治理體系轉型[②]在反腐敗領域的具體表現。自此,依靠制度建設懲治與預防腐敗逐漸成為我國重要的反腐敗策略,從1997年黨的十五大首提“從源頭上預防和治理腐敗”到黨的十九大“把制度建設貫穿其中,深入推進反腐敗斗爭”的戰略部署,“制度”在反腐敗與廉政建設中的作用不可替代且日趨核心。這種“制度反腐”是如何形成并推進的?本文擬以中紀委工作報告及相關制度文本為研究對象,努力探尋在中國特有的政治環境下“制度反腐”的成長發展歷程,希望對未來“制度反腐”的優化有所裨益。  

  

   一、關于“制度反腐”已有的理論探索 

  

   “制度反腐”從本世紀初開始進入學者的研究視野[③],并迅速成為學者們試圖解決當前反腐敗成效不佳的理想路徑,始終保持熱點主題的地位[④]。早期的研究多集中在制度反腐的內涵界定:(1)宏觀戰略層面、相對于“運動反腐”和“權力反腐”的“制度反腐”。源于對建國初期至上世紀七十年代腐敗治理經驗教訓的總結,學者們大都認為依賴“不定期的運動式治理”[⑤]是不可持續的,也不符合民主化、法制化的要求[⑥]。相比之下,自第二代中央領導集體開始的廉政建設的“制度轉向”[⑦],注重使用常規化的規則約束來懲治和預防腐敗,比運動反腐、權力反腐具有更為顯著的合法性、可持續性和科學理性,這種優勢決定了制度反腐才是我國廉政建設的治本之策[⑧]。(2)微觀策略層面、區別于思想道德教育和嚴刑峻法的“制度反腐”。相較于宏觀戰略上非此即彼的選擇,策略層面的“制度反腐”是與思想道德、加大懲戒力度等具體手段同時并存于廉政建設體系之中的。與通過思想道德教育,增強政府公職人員防腐拒變能力來達到控制腐敗目的的“道德反腐”[⑨]相比,制度對腐敗的抑制作用更加穩定和可靠。將腐敗治理的效果作為因變量的研究發現,地方政府加大打擊腐敗的力度,查處更多的腐敗案件并不必然改善公眾的清廉感知水平[⑩];而制度約束與反腐敗實際效果之間存在著更強的相關性[11],制度有著其他反腐策略沒有的特殊優勢,其實際成效更值得期待。  

   然而,“制度反腐”不斷推進的過程中,相關領域腐敗現象易發多發的狀況并未得到有效抑制的現實,促使學者們開始反思“制度反腐”的局限性。(1)靜態的制度結構分析。部分學者認為反腐制度體系存在的制度短板、制度離散、制度沖突、制度盲區等結構性的問題是導致“制度反腐”困境的主要原因。也有學者借用吉登斯提出的社會系統中三種結構類型,強調是因為含義規則、合法性規則方面的有效進展與支配性規則不同步甚至互相矛盾,限制了制度反腐的績效[12]。上述依據不同標準對規則結構的梳理分析,從不同側面展示了現有制度體系的不足,為制度的完善提供了有益建議。(2)動態的制度過程分析。“任何實際運行中的政府,都不僅是一種體制,一個體系,而且是一個過程”[13]。持這種動態視角的學者認為中國并不缺少反腐敗的法律制度,而是在制度制定到實現的各個環節出現了問題。例如制度制定與制度施行中的境遇變遷之間存在著沖突,為“期權腐敗”[14]等隱性腐敗留下了空間。也有學者提出核心問題是要通過權力監督者收益大于成本的制度安排,使制度具有動力機制,讓整個反腐敗制度運作起來[15]。(3)本土的制度環境分析。錢穆先生提出的“制度陷阱”現象,提示我們在轉型期的現實背景下“制度反腐”的局限性需要更多本土化的解釋。“重權力歸屬、輕權力運作”的政治傳統[16]就可以較好地解釋機械式控權模式在我國長期存在的原因,正是這種通過不斷重新劃分權力歸屬或縮小權力范圍來限權的思維慣性,使我國通過制度約束權力的努力總是收效甚微。  

   對我國“制度反腐”的批判性分析引導著我們審慎地思考“制度”在廉政建設中的作用,但如此強烈“問題導向”的研究成果卻難以承擔起指導解決公共權力腐敗這一重大問題的現實使命[17]。很大原因在于實證素材的不可及性,使相關研究缺少“問題—原因—對策”之間縝密的科學論證。部分實證研究尚停留在基于個人主觀判斷的定性分析,或囿于收入申報制、黨風廉政建設責任制等單一制度的碎片化分析,缺乏對全局性廉政制度體系的宏大現實關懷。為此,學者們開始運用內容分析法[18],通過對相關政策文件的檢索分析,梳理我國反腐倡廉整體戰略部署的歷史變革[19],或對不同歷史時期廉政建設的制度進行比較[20]。遺憾的是類似研究選取的文本大多截至本世紀初期,未能有效覆蓋黨的十八大之后廉政制度建設的變化;研究問題的設定上也較為寬泛,尚未就“制度反腐”進行專門論證。  

   在此基礎上,本文也擬采用內容分析法,以1982年至2018年中國共產黨中央紀律檢查委員會(以下簡稱“中紀委”)向黨的全國代表大會所作的工作報告和中紀委全體會議上的工作報告[21]為研究對象,運用Jieba中文分詞組件和Python語言開發的程序進行統計分析,力圖全面、精準地呈現改革開放至今“制度反腐”的規則結構、實現機制的歷史變遷,以期對未來廉政制度的創新有所啟示。

  

   二、從斗爭到治理——反腐敗戰略的階段分析

  

   中共中央紀律檢查委員會,作為黨內最高的監督專責機關,其組織協調職能集中體現在向黨的歷屆全國代表大會和歷次中紀委全體會議所作的工作報告中。這些報告不僅全面總結了過去一個時期(一年或是五年)黨風廉政建設的總體部署和取得成效,而且對未來一個階段的黨內紀律檢查工作的目標導向和策略安排進行頂層設計。對中紀委工作報告全文的高頻詞分析顯示,排名前二十位的高頻詞隨著反腐敗與廉政建設的深入發生了顯著的變化,可以據此將改革開放40年的黨風廉政建設劃分為三個階段。  

   第一階段,反腐敗斗爭階段(1978-2002)。“斗爭”一詞出現在中紀委工作報告的總頻次為676次,其中403頻次出現在黨的十六大之前,峰值出現在中紀委十四屆三次全會(52次)。相關的“打擊”、“前線”等斗爭色彩鮮明的詞匯也大量集中在黨的十六大之前(如表1所示)。 

  

   表1“斗爭”類相關詞匯詞頻分階段統計(單位:頻次)  

  

   注:考慮到三個階段的時間跨度不同,所以不對階段總頻次進行比較,而是采用每篇報告的平均頻次進行比較(以下同)。  

  

   對“年度工作部署”部分進行比較分析得出,這一階段反腐敗的目標任務是“有計劃、有步驟地整頓黨的作風和黨的組織,實現黨風的根本好轉”,具體包括“領導干部廉潔自律、查處違法違紀案件、糾正不正之風”三項工作,這也奠定了這一時期反腐敗戰略的基本框架。在決策者看來,“執政黨的黨風問題是有關黨的生死存亡的頭等大事”,“紀律檢查委員會的主要工作就是要抓黨風”。造成黨風不正的原因首先是思想層面的——是“文化大革命”造成的思想影響未完全消除,同時又受到資本主義腐朽思想的侵蝕所致。在行為層面,“不正之風”是“斗爭階段”黨風廉政建設面向的關鍵問題,這一概念雖然在黨的十六大之后也有提及,但頻次顯著下降,特別是黨的十八大之后對“不正之風”的具體表現形式鮮有展開論述。而在第一階段,“不正之風”作為一種“消極腐敗”現象,既表現為諸如職務消費和個人消費奢靡浪費等共性問題,也表現為某些部門和行業內的特殊問題。這一階段中紀委工作報告對“不正之風”的描述不僅具體,而且具有強烈的時代特色,及時回應了關系群眾利益的社會熱點問題。相應的“糾風工作”也從糾建并舉的全黨思想教育和“誰主管誰負責”的部門治理兩個維度展開,除了卓有成效的各種“專項治理”外,制度建設從黨的十三大開始作為廉政治理的重要手段納入頂層設計。  

   第二階段,反腐敗建設階段(2002-2012)。“建設”一詞是貫穿改革開放以來歷次中紀委工作報告的高頻詞,但在黨的十六大至十八大期間呈現相對集聚狀態。相應地,更為中性、也更具有持續性的詞匯,如“工作”、“管理”、“貫徹”替代了斗爭色彩鮮明的詞匯成為這一階段部署工作時的高頻詞(如表2所示),標志著我國的反腐敗從斗爭階段進入到了建設階段,制度的作用在這一階段開始突顯。  

  

   表2“建設”類相關詞匯詞頻分階段統計(單位:頻次)  

  

  

在這一階段“廉政建設”逐漸成為與“反腐敗斗爭”相并列的概念,另一個更具包容性的概念——“反腐倡廉”自黨的十四大首次寫入中紀委工作報告,中紀委十六屆二次全會開始成為“年度工作部署”的關鍵詞,廉政治理自此突破了單一的斗爭思維,以“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的戰略方針將廉政治理的領域從事后懲治拓展到源頭防治,方法手段從查案糾風拓展到教育倡導和制度建設。特別是中紀委十六屆三次全會第一次提出要“建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”,決策者開始以系統化的思維將多元的治理手段納入反腐敗的頂層設計,并特別強調制度建設的基礎性作用。這背后是最高決策者問題意識的深化,自黨的十六大開始中紀委就從權力的視角對腐敗現象進行分析;黨的十七大進一步明確要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構,(點擊此處閱讀下一頁)

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