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王建學:論政協作為政治軟實力對國家治理體系的作用

選擇字號:   本文共閱讀 397 次 更新時間:2019-04-16 23:36:39

進入專題: 人民政協   國家治理體系  

王建學  

   摘要:  2019年是中國人民政治協商會議成立70周年。在過去70年中,中國人民政治協商會議在國家治理過程中發揮了不可替代的重要作用,成為我國國家治理體系的重要組成部分,是我國國家政治軟實力的集中體現和主要載體。從規范性質上看,根據現行憲法序言的規定,中國人民政治協商會議是“有廣泛代表性的統一戰線組織”。從發揮治理作用的主要范圍和方式來看,憲法規定的“國家政治生活、社會生活和對外友好活動”以及“社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結”離不開人民政協的參與。憲法即肯定了政協的重要歷史作用,也為其未來作用的發揮提供了指南。在認真總結歷史經驗的基礎上,對憲法相關內容進行充分詮釋,不斷提高人民政協的履職能力,是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

   關鍵詞:  人民政協;政治軟實力;國家治理能力

  

   黨的十九大報告強調,“人民政協是具有中國特色的制度安排,是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”,因此必須不斷完善政協制度,發揮社會主義協商民主的重要作用,把協商民主貫穿政治協商、民主監督、參政議政全過程,完善協商議政內容和形式,著力增進共識、促進團結,從而推進國家治理體系和治理能力的現代化。早在2014年9月21日,習近平總書記《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》中指出:“人民政協是國家治理體系的重要組成部分,要適應全面深化改革的要求,以改革思維、創新理念、務實舉措大力推進履職能力建設,努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用。”這是首次將人民政協與國家治理體系和治理能力明確聯系在一起的開創性提法,也是國家領導人對人民政協在國家治理體系中的重要作用的肯定。為了促進國家治理體系和治理能力的現代化,必須充分發揮人民政協的作用,而梳理人民政協憲法地位的規范流變,并總結人民政協在過去70年國家治理過程中的實際作用,則是重要的前提性工作。本文圍繞這一主題展開論述,作為對人民政協成立70周年的紀念。

  

   一、人民政協的憲法地位

  

   (一)人民政協從憲法文本外走進憲法文本內

   人民政協作為政治組織的成立要追溯到1949年的新舊政權交替。中國共產黨領導中國人民所進行的反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的革命在1949年取得重大勝利,國民黨的舊政權已經土崩瓦解,新的國家政權已經具備成立的基礎和必要性。對于任何政權的建立而言,“法統”發揮著提供正當性的作用,因此是必不可少的,但在實際政治運作中,先立憲法后建政權往往只是一種可望不可及的理想狀態。事實上,人民革命的勝利已經證明,新政權是歷史的選擇、人民的選擇,如果能夠在此基礎上將政權正式確立在憲法中,形成有章可循的政權運作方案,則是將歷史和人民的選擇法定化和成文化,并為國祚永延夯實規范基礎。因此,1948年4月30日中共中央發布五一勞動節口號,號召各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議。1949年秋中國共產黨邀請各民主黨派、人民團體、人民解放軍、各地區、各民族以及海外華僑等各方面的代表,組成了代表全國各族人民意志的中國人民政治協商會議,作為正式召開普選的全國人民代表大會的預備和過渡。同時,中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了1949年《中國人民政治商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》),作為臨時憲法。[1]

   基于這種歷史邏輯,中國人民政治協商會議的地位原是處于憲法文本之外的,更準確地說它是高于憲法文本的。因為它基于制憲者的角色在外部決定著臨時憲法的內容,是憲法文本的外在決定者。但在1949年《政協組織法》和《共同綱領》生效之后,人民政協的地位發生了根本變化,在表征上也更為多樣。由于全國人大尚不具備召開的條件,《共同綱領》僅在第12條原則性地規定“國家最高政權機關為全國人民代表大會”,但對其組織、構成、產生和職權等均予以留白。“人民代表大會制度在《共同綱領》中仍然還是一個偉大的意象。”[2]意象中的全國人大留下了權力真空,而這種真空在具體憲法實踐中必須得到填補。因此,《共同綱領》第13條規定:“在普選的全國人民代表大會召開以前,由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權,制定中華人民共和國中央人民政府組織法,選舉中華人民共和國中央人民政府委員會,并付之以行使國家權力的職權。在普選的全國人民代表大會召開以后,中國人民政治協商會議就有關國家建設事業的根本大計及其他重要措施,向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案。”所以,人民政協在完成制憲任務后進入到憲法文本之內,成為憲法的規范對象,并由此取得兩種不同的地位。一是在全國人大召開前,中國人民政治協商會議代行全國人大的職權,是臨時的最高國家權力機關和全國人民代表機關。二是在全國人大召開后,人民政協成為國家建設的“建議者”。地方政協的地位與全國政協相仿,《共同綱領》第14條規定,“在普選的地方人民代表大會召開以前,由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權。”此處的地方各界人民代表會議即為地方政協的前身,只是其具體設立時間基本上要晚于全國政協。

   (二)人民政協在憲法文本中的變遷

   人民政協根據《共同綱領》第13條和第14條代行人大的職權直到全國各級人大陸續召開第一次會議。1954年9月,第一屆全國人大勝利召開,由此意味著人民政協退居國家權力運作的幕后,成為第13條第2款所謂的“提出建議案”的主體。從總體上講,可以認為這種地位一直延續至今。在第一屆全國人大通過的正式憲法即1954年憲法中,絲毫沒有提及人民政協的地位,這等于是默認了1949年《共同綱領》所規定的政協作為建議者的角色。1954年憲法在序言中明確宣告,“這個憲法以1949年的中國人民政治協商會議共同綱領為基礎,又是共同綱領的發展。”1954年憲法對《共同綱領》地位的確認,同時也意味著它確認了人民政協的地位與作用。雖然后來的憲法比如1975年憲法和1978年憲法都如1954年憲法一樣沒有明確規定人民政協的地位和作用,但考慮到這些憲法都是對之前憲法的全面修改而非新制定的憲法,因此可以認為人民政協的地位在規范上得到了延續。

   在1982年全面修憲的過程,人民政協第一次正式寫入憲法。1982年憲法在序言第十自然段規定,“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織,過去發揮了重要的歷史作用,今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中,在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中,將進一步發揮它的重要作用。”這種確認在1993年局部修憲中得到強化。1993年憲法修正案第四條在憲法序言第十自然段末尾增加:“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”盡管憲法在1993年之后又經過三次局部修正,但人民政協的條款再無變動,表明它在制憲者和修憲者眼中已經臻于成熟因此需要保持穩定。作為憲法最重要的組成部分,序言在起草、修改與審議的過程中幾乎是惜字如金的。而人民政協的規定共用了130個漢字,在序言1898個漢字中占比達到6.85%。從更寬泛的意義上講,與人民政協相關的整個第十自然段則以294個漢字達到15.49%的占比。

   (三)現行憲法人民政協條款的制憲意圖

   入憲本身毫無疑問是肯定了人民政協在國家生活中的重要地位。但從現行憲法的規定來看,人民政協在憲法中出現的位置以及具體的表述都極為特殊。盡管政治實踐中通常說人民政協與黨委、人大、政府構成了“四大班子”,但其他三大班子中的人大和政府都規定在憲法正文中,是憲法正式規定的國家機構。2018年修憲后,黨的領導也由憲法序言進入憲法正文第1條,而人民政協則始終局限在憲法序言中。并且在內容上講,人大和政府兩套班子的地位、組織、構成和職權等都存在基本的框架性規定,而人民政協的相關內容則基本上處于空白狀態,憲法僅籠統確認了其在國家生活中的“作用”,至于如何發揮其作用以及發揮作用的組織基礎等,則語焉不詳。

   那么,為何憲法關于人民政協的規定如此特殊呢?從制憲過程中的討論來看,這種特殊設置是經過非常慎重考慮的結果。在1982年憲法修改首次將人民政協正式寫入憲法時,曾有修憲委員會委員和政協常委主張明確在政協條款中寫上“政治協商、民主監督”等職能性表述,但修憲委員會經慎重考慮后還是決定不能規定。“否則,國家生活就會發生不方便、不明確,就要影響人大、人大常委會的最高國家權力機關的地位。對某一個問題的決定,如果人大常委會采用一種意見,而政協又是另一種意見,那么權力機關就不一致了。全國人大做決定,不發生協商的問題。黨派之間的協商亦不能同權力機關的職能相混淆。這并不是說‘政治協商,民主監督’八個字有什么問題。胡喬木接著說,政治協商會議的作用在序言中已經寫了,現在又增加了‘今后在國家生活中’,‘將進一步發揮它的重要作用’。至于作用如何發揮,則應由政協章程規定。”[3]因此,憲法人民政協條款的制憲意圖非常明確,既肯定人民政協的重要地位和作用,又避免使其像正式的國家機構那樣行使硬性權力。易言之,人民政協在國家的政治系統中主要是一種重要且必需的柔性治理機制。這種結論可以在很多方面得到制憲討論的佐證。比如曾有人建議將中國人民政治協商會議作為全國人大兩院中的上院,這種將人民政協作為正式國家機構的想法最終毫無懸念地遭到否決。

  

   二、人民政協在國家治理體系中的作用

  

   (一)人民政協通過章程實現自我規范

   憲法序言第十自然段從其上下文關系來看主要是規定了“實現國家總任務的國內條件”。[4]因此,人民政協在總體上應當作為實現國家總任務的組織或制度。但是由于制憲者對其組織和制度刻意留白,并授權政協通過自身章程來規定這些內容,因此,人民政協制度的具體構造以及人民政協的作用就更多成為一種自我規范的對象,并且隨著國家革命、建設、改革的實踐而不斷適時調整。在新中國第一部憲法即1954年憲法頒布后,政協第二屆全國委員會第一次會議于1954年12月制定了《中國人民政治協商會議章程》,其中宣告,共同綱領已經為憲法所代替,人民政協全體會議代行全國人民代表大會職權的任務已經完成。但是人民政協作為人民民主統一戰線組織,將繼續存在和發揮作用。在全國政協第二屆一次會議開幕前的一次相關座談會上,毛澤東強調,“雖然有了人大這個權力機關,但并不妨礙我們政協進行政治協商;各黨派、各民族、各團體的領導人物一起來協商新中國的大事,非常必要;凡是重大的問題,一定要協商。人大的代表性當然很大,但包括不了所有的方面,因此政協仍有存在的必要。不能把政協搞成國家權力機關,如果搞成和人大一樣的權力機關,豈不成了二元了嗎?政協是黨派的協商機關,是黨派性的機關。”[5]

對于1954年《中國人民政治協商會議章程》取代1949年《中國人民政治協商會議組織法》并在名稱上發生變化,章伯鈞在草案說明中指出,“因為中國人民政治協商會議是以各民主黨派、各人民團體為基礎所組成的人民民主統一戰線的組織,它的規章定名為‘章程’是比較適當的,這可以同國家機關的組織法和條例有所區別,可以避免同國家權力機關所通過的具有強制性的法律效力的‘法’和‘條例’相混淆;也正如黨派和人民團體的組織規章一樣,其中基本包括總綱和組織條文兩部分,而它的名稱則稱為‘黨章’或‘會章’或‘章程’,如同中國共產黨的黨章就是一個顯著的例子。”[6]可見,由“組織法”改為“章程”意味著人民政協由臨時代行國家權力的機關回歸到非國家機構的統一戰線組織。(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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