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彭霞:走向司法審查:行政解釋的困境與出路

選擇字號:   本文共閱讀 91 次 更新時間:2019-04-16 23:38:11

進入專題: 司法審查   行政解釋  

彭霞  

   摘要:  一般意義上的行政解釋包括抽象行政解釋和具體行政解釋。我國的行政解釋僅承認抽象行政解釋的存在,將行政解釋視為一項單獨的權力,為一定級別的行政機關所保留。現行的主要依靠人大監督和行政內部監督來制約行政解釋權的模式沒有產生理想的效果,導致實踐中存在諸如濫設行政解釋主體、行政解釋對司法權的強壓迫性、行政解釋突破上位法邊界等行政解釋權濫用的問題。未來我國行政解釋制度的完善,應以規范行政解釋權為出發點,在繼續加強和完善立法監督和行政內部監督的同時,確立司法審查作為行政解釋的控權支柱——在理論上為具體行政解釋正名,以使其接受司法審查的約束;確立抽象行政解釋的司法最終裁決原則以及逐步建立平衡司法審查與行政解釋的具體審查立場與標準。

   關鍵詞:  行政解釋 權力制約 司法審查

  

   行政解釋大量存在于我國行政立法中的解釋性條款以及其他行政規范性文件中,也普遍存在于行政執法時行政執法人員的解釋說理部分。然而,在理論上,人們對中國行政解釋制度關注較少,其實踐中存在的權力濫用問題也沒有引起足夠的重視。筆者于本文中試圖對其理論問題進行重新梳理并提出其實踐中存在的若干問題,在此基礎上探討規范行政解釋權的路徑。

  

   一、場景、緣起與類型——我國行政解釋釋義

  

   由我國獨特的法律解釋體制所決定,行政解釋概念在我國具有比較特殊的內涵。在討論對我國行政解釋進行規制的問題時,必須首先對我國行政解釋的特殊內涵予以揭示。

   (一)行政解釋發生的兩個場景

   在現代西方法律解釋理論中,法律解釋是一種與法律適用緊密結合的行為,隱含于法律適用過程中,法律適用與法律解釋是合二為一的一個過程。通常而言,法律解釋主要發生在法官審理案件的過程中,無怪乎有學者指出:“解釋法律乃是法院的正當與特有的職責。”[1]然而,實際上,任何一個宣稱依法而治的政府,都可以首先簡單地識別出兩種職能,即法律制定和法律適用。依據這種政府職能二分法,行政和司法都屬于法律適用的范疇。[2]在現代行政法治背景下,行政機關的一切行為都應理解為法律適用行為,其在法律適用過程中必然要對所適用之法律進行解釋。由此,這種一般意義上的行政解釋,實際上可分為兩種類型,一種是抽象行政解釋,即行政機關通過發布普遍性規則的方式對法律或行政立法的規范含義所進行的解釋和說明;一種是具體行政解釋,即行政機關在將法律規范適用于個案的具體事實時對法律規范含義和適用范圍的闡釋。[3]具體行政解釋往往是作為具體行政行為之依據和理由,在行政決定書中行政執法人員的口頭說明理由部分,以及在行政訴訟案件中作為被告的行政機關的應訴答辯陳詞中出現。

   在我國現有法律解釋制度中,法律解釋被認為是一種獨立于法律適用的活動,作為一項獨立的權力由特定的機關保留行使。有權解釋法律的機關通過發布具有普遍約束力的規范性文件的形式對法律進行解釋,而法律適用機關只能嚴格適用法律和依據有權解釋法律的機關對法律的解釋進行法律適用活動。當在法律適用過程中需要對法律進行新的解釋時,需向有權解釋法律的機關提出法律解釋的請求。在我國,行政解釋是一個理論概念,并未直接出現在我國有關法律文件中。學者們根據我國法律解釋體制,將法律解釋分為立法解釋、行政解釋、司法解釋三種類型。也就是說,行政解釋在我國僅僅是指抽象行政解釋,不承認具體行政解釋的存在。這樣一種特殊的行政解釋體制有其歷史背景,需置于中國特殊的法律解釋體制中進行理解。

   (二)我國行政解釋的源起及其類型化分析

   中國法律解釋體制最早形成于1955年第一屆全國人大常委會第十七次會議通過的《全國人民代表大會關于法律解釋問題的決議》(以下簡稱:1955年《決議》)。該決議確立了我國被學界稱為立法解釋和司法解釋的兩種法律解釋類型,其中還沒有行政解釋這一類型。[4]改革開放以后,法制被重新強調。從依法行政的理念出發,行政也被理解為法律、法令具體應用的領域,從而在行政執法過程中也產生了對作為行政執法依據之法律、法規等進行解釋的需要。1981年,五屆全國人大常委會第十九次會議通過了《關于加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱:1981年《決議》),該決議延續了1955年《決議》關于立法解釋和司法解釋的規定,此外還增加規定了幾項內容:(1)不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題,由國務院及其主管部門進行解釋;(2)凡屬于地方性法規條文本身需要進一步明確界限或作出補充規定的,由制定法規的省、自治區、直轄市人大常委會進行解釋或作出規定;(3)凡屬于地方性法規如何具體應用問題,由省、自治區、直轄市人民政府主管部門進行解釋。上述第一種和第三種情形往往被學界稱為行政解釋。該決議確立了我國由立法解釋、行政解釋、司法解釋共同構成的現行法律解釋體制的完整結構。[5]

   從1981年《決議》關于法律解釋的分工來看,我國法律解釋的類型還可以分為制定解釋和具體應用解釋。所謂制定解釋,是指依據“誰制定,誰解釋”的原則,由法的制定機關對其所制定之法在法需要明確適用和補充說明的情況下所作出的解釋;所謂具體應用解釋,是指法律在具體應用過程中出現的解釋問題,由法定的機關作出解釋的情形。

   行政機關不同于立法機關和司法機關的地方在于,行政機關也承擔了部分立法性質的功能。在我國,存在大量的由行政機關制定的行政法規和行政規章。因此,根據“誰制定,誰解釋”原則,行政法規、行政規章的制定主體對其自身所制定之行政法規、行政規章享有解釋權,這種解釋屬于針對行政法規、行政規章的制定解釋,而不是具體應用解釋。1981年《決議》只規定了行政機關對法律、法令以及地方性法規的具體應用解釋兩種情形,而沒有規定行政機關進行制定解釋的情形。

   為了對行政解釋進行規范,國務院于1999年下發了《關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》(以下簡稱:1999年《通知》)。該通知首次將針對行政法規的解釋區分為制定解釋和具體應用解釋兩種情形。[6]2000年制定的我國《立法法》只對狹義的法律解釋及立法解釋作出了規定,沒有對行政解釋作出規定。2001年的《行政法規制定程序條例》承襲了1999年《通知》的規定,區分了制定解釋和具體應用解釋;同年制定的《規章制定程序條例》則只規定了規章制定機關對規章的制定解釋。

   由此,我國的行政解釋實際可分為兩種類型,一種是行政機關作為法的執行機關,其在執行過程中對法的具體應用問題自身所進行的解釋或請求其上級行政機關作出的解釋,即行政具體應用解釋;另一種是享有憲法、法律授權范圍內之行政立法權的行政機關對其所立之法所進行的解釋,即行政機關所進行的制定解釋,有學者從理論上將其稱之為行政立法性解釋(上述幾個概念之間的關系具體如圖1所示)。后者并沒有法律層面的依據,但有學者也指出:“它們在依法取得行政法規、規章制定權的同時,當然享有對自己制定法的解釋權,這種行政解釋依附于制定權。”[7]

  

   二、我國行政解釋制度的困境

  

   抽象行政解釋活動在我國行政實踐中大量存在,不但包括數量巨大的由行政機關發布的解釋性行政規范,而且包括由上級行政機關基于下級行政機關的解釋請求所作出的以“答復”等形式存在的行政解釋。實踐中,這種行政解釋存在很多問題。

   (一)與實踐脫節的行政解釋立法

   根據我國的法律解釋制度,行政解釋的主體只能是一定級別的行政機關,這意味著行政解釋主體需要有法律、法規的明確授權,依據法律程序進行。就我國目前的法律規定來看,行政解釋主體的設定主要依據1981年《決議》《行政法規制定程序條例》及《規章制定程序條例》的規定。概括說來,這些文件明確提到的行政解釋主體包括:國務院及其主管部門;省、自治區、直轄市人民政府主管部門;國務院法制辦公室,國務院辦公廳;規章制定機關。嚴格說來,其他法律、法規在確定其行政解釋主體時,應遵循這幾個有關行政解釋主體和程序的專門法律規范的規定,不得超出其規定任意設定行政解釋主體。然而,改革開放以來,我國的立法體制已經發生了很大的改變。比如,地方性法規的制定主體已經擴展到地級市,民族自治州、民族自治縣還可以制定自治條例和單行條例。現有的相關規定沒有明確對這些地方性法規、自治條例、單行條例的具體應用解釋。又如,《規章制定程序條例》只對規章的制定解釋主體進行了明確,沒有明確其具體應用解釋主體。上述有關行政解釋立法的落后,以及實踐中個別行政機關對上述規定的漠視,導致實踐中很多法律、法規、規章在設定行政解釋主體時,往往超出這幾個法律文件的規定,隨意設置行政解釋主體。[8]

   另外,由于沒有明確對行政解釋主體進行規定,下位行政機關出臺的解釋性文件(如各種實施細則、實施辦法)又再次授權下位行政機關制定解釋性文件,這樣層層授權,層層解釋,到最后使最基層的解釋性文件完全脫離原有法規范的原意。這樣有可能使規制和指導民眾生產生活的法律規范失去確定性、嚴謹性、民主性、科學性,被行政權甚至被基層執法權架空。

   (二)高位行政解釋對司法審判的壓迫性

   按照我國當下法律解釋制度,司法解釋與行政解釋之間相互分工,各司其職。司法解釋只能由最高人民法院和最高人民檢察院作出,而具體審理行政訴訟案件的法院沒有法律解釋權。又由于有關行政解釋的法律規定十分簡略,對行政解釋的程序幾乎沒有作出規定,在行政審判實踐中,往往就會出現應訴行政機關在參與行政訴訟以后,向上級行政機關作出進行行政解釋的請求,上級行政機關基于下級行政機關的請求,以“答復”形式作出行政解釋。[9]被請示進行行政解釋的行政機關級別一般都比較高,這就給審理該案件的法院帶來較大的壓力,高級別行政機關的行政解釋對法院產生事實上的拘束作用,使得在行政解釋權的配置上,同樣體現出一種“行政強勢、司法弱勢”的格局。反過來,由于行政本位的影響,司法最終裁決原則沒有有效確立,法院審查行政解釋時受到很大的限制。比如,行政機關對行政法規、行政規章的立法性解釋排除了司法審查,不利于對行政權的監督以及防止行政機關以行政解釋的名義侵犯行政相對人權益。

   (三)以解釋之名跨越合法性邊界

   行政解釋嚴格說來,只是對規則的解釋,不能創設新的權利義務規則。然而,在實踐中,行政解釋主體往往濫用行政解釋權,在進行行政解釋的時候,跨越解釋邊界,使行政解釋活動成為一種創制新的行政規則的活動,從而突破自身的職權或上位法的授權。由于行政法律規范的制定權和解釋權均由行政機關壟斷,如果人大怠于通過撤銷權的行使對其進行監督,就會使行政機關的這一權力處于自行其是的狀態,造成立法機關所保留的規則制定權處于被行政機關架空的狀態,法律、地方性法規也會由于行政機關行使“行政具體應用解釋”而遭到扭曲和架空。

   (四)具體行政解釋的缺位

如前所述,我國的法律解釋權被認為應由少數機關所壟斷,因此只承認抽象行政解釋,不承認具體行政解釋。然而,實際上,正如有學者所指出的,“解釋是任何規則適用的一個不可缺少的步驟”。[10]在現代行政法治背景下,行政作為法的適用活動,必然伴隨著對法的解釋。法律規范只有在適用于具體案件時,只有當法律與事實相結合時,法律規范本身的模糊性、缺漏才會凸顯出來,這個時候才會要求執法者結合事實對法律規范作出解釋。人為割裂法律解釋與法律適用,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.vweia.icu),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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