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劉松山:準確把握黨在憲法法律范圍內活動的含義

選擇字號:   本文共閱讀 281 次 更新時間:2019-04-16 23:40:21

進入專題: 黨內法規   時代背景   憲法法律  

劉松山 (進入專欄)  

   摘要:  黨必須在憲法和法律的范圍內活動,已經成為全黨全國人民的共識。但長期以來我們對這個問題的表述基本是重復性的,缺乏深入的、針對性的闡述。如果脫離實際和國情理解這句話,實踐中有很多問題就不好解釋,黨領導改革和法治建設也很難順利進行。準確把握這句話的含義,需要深刻認識黨的領導與社會主義法治的統一性、一致性,結合不同的時代背景,考察改革與憲法法律穩定性的關系,以及黨領導人民制定憲法法律的要義,特別是要關注今年憲法修改對政治制度帶來的深刻影響。把這個問題解決好了,對銜接協調黨內法規與國家法律有重要意義。

   關鍵詞:  黨內法規 時代背景 憲法法律 穩定性 憲法修改 國家法律

  

   1982年9月6日,黨的十二大對黨章做出的一條重要修改,就是在黨章中規定:“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。十二大閉幕不到三個月,1982年12月4日通過的憲法在第五條也明確規定,各政黨都必須遵守憲法和法律。這里的各政黨,當然包括或者可以說首先包括作為領導黨和執政黨的中國共產黨。從十二大黨章修改到1982年憲法通過至今,黨章和憲法經過多次修改,但是,黨必須在憲法法律范圍內活動這條極其重要的原則,從來沒有修改。不僅如此,在涉及憲法實施和監督以及民主法治建設其他方面的很多重要文件和領導人講話中,這條原則都被反復地、常談常新地強調。習近平總書記在2018年2月中央政治局集體學習憲法時,再次強調指出,“我們黨首先要帶頭遵從和執行憲法,把領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。”[1]由此可見,黨必須在憲法法律范圍內活動,已經成為全黨全國人民不變的共識。

   但值得注意的是,我們強調黨必須在憲法法律范圍內活動,有一個很大的特點,即基本停留在重要文件和領導人講話的層面,比較宏觀、抽象。即使在一些學術文章中,涉及這個問題的時候,也基本是照搬黨章和憲法的原話,而缺乏具體的、針對性的深入分析(即使偶有一些分析,也很難說就抓住了問題的關鍵)。重要文件和領導人講話中,重復強調這句話,是必要的、合適的,因為其所要闡明的常常是一種政治和法律的態度、要求,但在理論研究和實踐操作中,如何落實這個重要原則,就應當有針對性,應當回答具體問題,應當有更加深入的思考。

  

   一、要結合時代背景和特點來認識把握

  

   考察歷史就可以發現,黨必須在憲法法律的范圍內活動,是在特定的歷史背景下被寫進黨章的。在我們國家,黨如何領導民主法治建設,經過了一個不斷積累經驗、不斷總結教訓的過程。黨領導法治建設,碰到的要害問題,就是黨自身是否必須遵守憲法法律。客觀地說,這個問題我們黨在建國后相當長一段時間內沒有回答好,所以才發生了“文化大革命”。而“文革”中,毛澤東的個人崇拜被錯誤地推向極端,黨內政治生活遭到嚴重破壞,法律制度被徹底摧毀,這促使全黨全國人民在“文革”后對我們黨,特別是對黨的領導人凌駕于憲法法律之上產生的極大危害,進行了深沉反思。所以,胡耀邦在黨的十二大報告中才痛徹地說:“新黨章關于‘黨必須在憲法和法律的范圍內活動’的規定,是一項極其重要的原則。”[2]而且,這條重要原則的確立與反對個人崇拜有密切關系,可以說,只要個人崇拜存在,就很難保證黨在憲法法律的范圍內活動,所以,黨的十二大在修改黨章時,相應地專門加了一條,叫做“禁止任何形式的個人崇拜”。應當說,反思“文革”,批判個人崇拜,就是將黨必須在憲法法律范圍內活動寫入黨章和憲法的時代背景。

   寫進黨章和憲法,是歷史性的進步,解決了認識和立法上的問題,但如何在實踐中貫徹落實黨必須在憲法法律范圍內活動,就需要具體問題具體分析,特別是要結合不同時代、不同歷史時期的具體特點來分析問題。總結十二大修改后的黨章和1982年憲法實施以來幾十年的實踐,可以發現,在不同的歷史時期,黨在憲法法律的范圍內活動,無論在認識還是實踐中,我們的看法和做法常常既有不變,也有變化甚至有時很不相同,有時還是有曲折的。比如,全國人大常委會從1986年就提出要制定一部監督法。監督法的核心問題,就是能否以及如何監督一切組織和個人在憲法法律的范圍內活動,當然也包括了對黨的監督。但這部法律從醞釀制定到正式出臺,歷經二十年,被輿論稱為“二十年磨一劍”。為什么制定這部法律要經過這么長時間呢?主要的問題之一,就是對如何在堅持黨的領導下,又以人大及其常委會的監督為切入點,保證黨在憲法法律范圍內活動,在認識和做法上,有分歧,有曲折,有不少重要問題沒有研究透徹和形成共識。比如,1982憲法雖然規定各政黨必須在憲法法律的范圍內活動,但是,在立憲過程中,曾經設計過憲法委員會,最終又被否決了。[3]為什么設計了又被否決?從根子上,恐怕也是對在堅持黨的領導的前提下,碰到具體問題時,如何保證黨必須在憲法法律范圍內活動,在認識和做法上有分歧。再比如,黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央順應時代和人民要求,全面從嚴治黨,采取了一系列重大措施,懲治了一大批挑戰憲法法律權威的黨內腐敗分子,整頓了不少違憲違法的黨組織,就使得黨在憲法法律范圍內活動呈現出鮮明的時代要求和特點。

   舉以上幾個例子,是想說明對黨必須在憲法法律的范圍內活動,需要具體到歷史背景和歷史的情境特點中,特別是要放在具體問題上,才能得出具體的結論,否則,我們對這個問題的認識,就是空洞的,甚至容易變成口號式的說法。今天,中國特色社會主義已進入新時代,在這個新時代,黨必須在憲法法律范圍內活動,有什么樣的時代背景,有什么樣的鮮活體現和內涵特點?這些都是值得我們深入思考的重要問題。

  

   二、從改革與憲法法律穩定性的關系來把握

  

   與前一問題相聯,1982年修改黨章、制定憲法時,有一個大的背景,就是對什么是社會主義以及社會主義的發展階段,認識并不清晰,特別是對改革的艱巨性、曲折性以及改革與黨的領導和立法的關系,認識并不成熟。因此,強調黨必須在憲法法律范圍內活動,有一個沒有言明的前提,即新的憲法和已經制定以及將要制定的法律,具有極大的穩定性。憲法法律具有極大穩定性,黨又在憲法法律范圍內活動,法治建設必然會進入理想狀態。

   但是,形勢比人強,憲法制定時,改革剛剛起步。憲法制定后,改革步伐加快,力度加大。到1987年,黨的十三大正式提出社會主義初級階段的基本理論,1992年,黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的目標任務,2017年,黨的十九大又調整充實了中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局,這些認識是在制定1982年憲法時都沒有預見到的。貫徹社會主義初級階段的基本路線,建設社會主義市場經濟,實現“五位一體”的總體目標,面臨的最大問題就是不斷深化改革。而改革與已有的立法包括憲法的諸多重要規定,與未來的法治建設天然存在矛盾。改革是“變”,是要改變已有的社會關系,而立法是“定”,是把要已有的社會關系固定下來,如果以改革為社會發展的主旋律,那么,憲法法律的穩定性只能是相對的,或者可以說,改革時期的憲法法律天然具有不穩定性。

   但是,中國的改革開放是由黨領導的,當憲法法律的規定不能適應新形勢,不能解決新問題,不能反映改革的大趨勢,是維護憲法法律已經過時的規定,還是與時俱進,由黨提出突破憲法法律過時規定的改革主張?這是幾十年來我們在理論上沒有進行深入研究,至今沒有形成共識的重大問題。它存在兩方面的矛盾:一方面,如果強調憲法法律的穩定性,但這個穩定性已經過時,是形式而非實質意義的穩定;另一方面,如果允許黨提出與時俱進的改革主張,這個主張就會突破憲法法律的規定,處理不好,黨就容易被指為不在憲法法律的范圍內活動,甚至被指責為違憲違法,但黨如果不提出與時俱進的主張,改革又無法前進。這兩方面的矛盾,在全面深化改革和全面依法治國的新形勢下變得日益突出。

   實踐中的情形是,憲法法律的規定已經過時,在憲法法律沒有修改的情況下,黨提出一些突破憲法法律規定的改革主張,經過一段時間的探索、試驗,被證明可行后,再領導修改憲法法律。但在憲法法律沒有修改的情況下,黨提出超越憲法法律規定的改革主張,就容易被或明或暗地指責為違憲。這種情況以前在學術討論中曾被冠之以“良性違憲”的用語。對于過時的憲法法律規定,黨提出突破性的改革主張,形式上似乎沒有在憲法法律的范圍內活動,或者被稱之為“良性違憲”,但實質上這種所謂“良性違憲”,體現的卻正是憲法法律的應有精神和前進方向,從根本上說,不是什么違憲,或者所謂“良性”或者“惡性”違憲的問題。在一黨領導和執政的國家,問題的核心,恐怕還是如何準確理解黨在憲法法律的范圍內活動的含義。這恐怕需要站在黨領導改革開放的立場上,既著眼社會主義初級階段改革的全局和長遠,又著眼維護憲法法律穩定性的極端重要性,深刻把握黨的領導、改革開放以及憲法法律穩定性之間的平衡。把這個問題處理好了,對于科學認識和把握黨在憲法法律范圍內活動的含義,具有極為重要的現實意義。

  

   三、深入研究黨領導人民制定憲法法律與黨自身在憲法法律范圍內活動的關系

  

   就筆者所閱資料,對這個問題第一次做出權威表述的是前述黨的十二大報告。后來,彭真在1983年憲法頒布一周年向新華社記者發表談話時說,“黨領導人民制定憲法和法律,黨也領導人民遵守、執行憲法和法律”,“黨的各級組織和廣大黨員模范地遵守和執行憲法”。[4]再后來,這個表述就逐步演變為今天耳熟能詳的說法:黨領導人民制定憲法法律,黨也領導人民遵守、執行憲法法律,黨自身也在憲法法律的范圍內活動。

   認識和實踐中,對這樣的表述并非沒有疑問。最常見的疑問是,黨一旦不在憲法法律的范圍內活動,怎么辦?客觀地說,這個問題我們沒有明確地回答和解決好。憲法監督問題,以及前述監督法制定過程中碰到的憲法法律監督問題,一直沒有解決好,根子也是在這里。

   但更需要進一步思考的是,黨領導人民制定憲法法律,和黨自身必須在憲法法律范圍內活動,究竟是什么樣的關系?而這個問題,長期沒有引起足夠重視和必要的研究。

   筆者認為,認識兩者之間的關系,需要把握幾個關節點:

   第一,黨自身在憲法法律的范圍內活動,這里所指的憲法法律,是反映了黨的主張和人民意志的憲法法律。一個規范性質的東西如果沒有反映黨的主張和人民意志,當然不能上升為憲法法律。但憲法法律的規定,過去反映了黨的主張和人民意志,現在并不反映黨的主張和人民意志了,黨是不是必須遵守執行?從既往的實踐看,黨是可以不遵守執行也不必遵守執行的,否則,憲法法律就無法與時俱進地修改和完善了,而歷次憲法修改的內容,以及許多法律修改中的重大事項,正是黨先提出突破憲法法律原有規定的主張,再由權力機關上升為國家意志的。黨領導憲法法律修改的已有實踐,充分證明,黨必須在憲法法律范圍內活動的這個“憲法法律”,所指的是反映了黨的主張和人民意志的憲法法律,而不是指已經過時的不適應形勢情況需要的與黨的主張和人民意志不相符合的憲法法律。它也表明,對“必須”這兩個字不能作絕對化的、僵化的理解。

第二,黨領導人民制定憲法法律,本身就包含了黨在特定條件情形下可以不在憲法法律范圍內活動的內容。而這個理解的角度長期沒有引起注意。一提這個問題,有的觀點甚至會認為很嚇人,認為這屬于禁區,避席畏言。但需要注意的是,憲法法律的制定,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.vweia.icu),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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